Un anuncio esperanzador
- ÚLTIMA ACTUALIZACIÓN EN 07 FEBRERO 2014
- ESCRITO POR: MARTÍN PASTURINO*
No existen dudas de que el principal anuncio de Tabaré Vázquez en el discurso de San Luis fue proponer el 6 por ciento del pbi para la educación. Si bien destinó varios minutos a detallar y subrayar los avances en la educación primaria y en la Udelar, y los incrementos presupuestales realizados en los dos gobiernos del Frente Amplio (fa), así como a señalar la persistencia de problemas en Secundaria, la propuesta de destinar 6 por ciento del pbi a la educación se transformó en una señal muy fuerte de prioridad presupuestal para el próximo quinquenio, en una vara muy alta que lleva inquietud para el equipo económico, y en un desconcierto generalizado para la oposición. Destinar el 6 por ciento del pbi a la educación estuvo presente como propuesta en las discusiones programáticas previas al V Congreso del fa, fue objeto de análisis en una comisión especial que finalmente llegó a una trabajosa formulación programática, aunque no expresada en porcentajes del pbi: “La asignación presupuestal deberá ajustarse a los requerimientos exigidos que implican continuar con la mejora edilicia y de infraestructura, la creación de cargos y centros educativos, la mejora de la calidad de la educación y de las remuneraciones docentes y no docentes”. No obstante, distintos equipos técnicos –que están trabajando en desarrollo programático y metas– estiman una demanda incremental del orden del 1,5 por ciento del pbi. El razonamiento es claro, si para obtener cambios profundos en la educación es necesario sumar un 1,5 por ciento al 4,5 por ciento actual, lo natural es desarrollar el programa y establecer las metas con un horizonte del 6 por ciento del pbi para la educación.
Según la cepal (2010), Uruguay presenta uno de los gastos sociales más altos de América Latina. El esfuerzo fiscal uruguayo es superior a la media de los países de la región en cuanto a la seguridad social y la salud. En Latinoamérica se destinan un 11 por ciento del pbi a la seguridad social en una media ponderada del 8 por ciento, y un 4,5 por ciento del pbi para salud en una media del 3,7 por ciento. No obstante, luego de décadas de destinar el 2,1 por ciento del pbi a la educación se ha llegado al 4,6. Sin embargo esta cifra sigue estando por debajo de la media regional, que es el 5 por ciento, y de países de similares ingresos per cápita que destinan un 6 por ciento.
La prioridad en la educación es clara para los países desarrollados. Entre los miembros de la ocde (eag, 2011), durante los años 2000 y 2008 se incrementaron en una media del 34 por ciento los gastos por estudiante en primaria y secundaria. (La media de los países de la ocde es del 6,3 por ciento del pbi.) En la región también hay antecedentes de prioridad presupuestal: la ley de financiamiento de la educación, de Argentina –que dispuso en el año 2006 destinar el 6 por ciento para educación, ciencia y tecnología en el año 2010–; el programa de Michelle Bachelet, que estima un incremento fiscal de entre el 1,5 y el 2 por ciento del pbi en la educación; y los contratos petroleros signados por el gobierno de Dilma Russef, que disponen que las ganancias petroleras se destinen en parte a la educación brasileña.
El gasto educativo como porcentaje del pbi nos permite analizar la relación del gasto con la riqueza del país. No obstante, resulta interesante analizar el indicador “gasto corriente por alumno” (a paridad del dólar) y como porcentaje del pbi por habitante, pues estos indicadores pueden interpretarse como los recursos invertidos en la población estudiantil en relación con la capacidad de pago del país.
Si bien la relación entre el pbi per cápita y el gasto por alumno es compleja, existe una clara relación positiva entre los dos, básicamente a nivel de la educación primaria y secundaria, que son los niveles de universalización. Es decir, los países más pobres tienden a gastar menos y los más ricos a gastar más. Así, el gasto medio anual por alumno en los países de la ocde fue –en el año 2008– de 7.153 dólares en primaria y 8.972 dólares en Secundaria.
No obstante, existen variaciones entre países que tienen niveles de pbi per cápita similares y eso da cuenta del esfuerzo relativo en distribución de los recursos que hace el país. Para el año 2008, último año disponible, Chile, Argentina y México –con un gasto inferior al de la línea de tendencia y con pbi per cápita similares a Uruguay (alrededor de 15 mil dólares)–, los gastos anuales por alumno en educación primaria eran de 2.707, 2.511 y 2.155, respectivamente, mientras que en Uruguay el gasto por alumno era de 1.325 dólares (en 2012 llegó a 1.843 dólares). Para la educación secundaria el gasto por alumno de Chile era 2.564 dólares, en Argentina 3.531 dólares, en Brasil 2.058 dólares y el de Uruguay 1.419 dólares. Llegó a 1.792 dólares en al año 2012, con cifras anteriores de 868 dólares en el año 2004, 694 dólares en 1995, 748 dólares en 1990 y 565 dólares en 1985 (dólares del año 2013) (cifras de eag, ocde, 2011 y anep, 2013). En suma, el país ha realizado un esfuerzo notable en los últimos años, pero se viene de décadas con una inversión extremadamente baja. El gasto por alumno aún está por debajo de la línea de tendencia esperada en relación con el ingreso per cápita, y por debajo de los países con similar pbi per cápita de la región.
¿Cómo se distribuye el gasto total, público y privado, en la educación uruguaya? La matrícula total de la enseñanza pública fue –para el año 2011– de 819.906 alumnos –desde preescolar a la universitaria–, mientras que la privada fue de 146.879 alumnos. Es decir: un 84,8 por ciento pública y un 15,2 por ciento privada. Según los últimos datos disponibles, el gasto público fue de 4,6 por ciento del pbi para la educación pública y un estimado de 1,2 por ciento del pbi para la educación privada (entre el 1,1 y 1,4 por ciento del pbi en los últimos 12 años, hasta 2005, según cinve). El gasto total en educación es entonces el 5,8 por ciento del pbi (4,6 por ciento en la pública y 1,2 por ciento en la privada), a lo que se debe sumar el gasto fiscal por exoneración de impuestos a la educación privada, con lo que se llega a un 6,1 por ciento.
Estas estimaciones nos permiten conocer el gasto por alumno en educación privada, naturalmente que financiado de forma diferente. El 1,2 por ciento del pbi del año 2011 fue de 557.220.000 dólares, lo que significa un gasto por alumno –promedio– de 3.793 dólares (nótese la diferencia con los 1.800 dólares de la educación pública). Si bien son estimaciones basadas en las encuestas de gastos, y tienen limitaciones, se pueden corroborar con los costos medios de la educación privada. Estos costos son muy variados, y van desde los alumnos becados y colegios de barrio de 3 mil pesos la cuota, hasta las matrículas de colegios de elite con costos anuales por alumno de más de 12 mil dólares (casi el doble del promedio de la ocde). No obstante, las últimas estimaciones llegan a un promedio de 7.500 pesos en un régimen de 11 cuotas, cerca 3.700 dólares anuales, el doble del costo de un alumno público y la mitad de promedio de la ocde.
Según la dgi (2011), el gasto tributario con destino a la exoneración del iva y el irae a la educación privada fue de 2.237.800.000 pesos para el año 2011, es decir, unos 132.133.333 dólares. Este monto, de acuerdo a la definición de gasto público de la unesco, debería incluirse como gasto público en educación, pues se trata de renuncia fiscal, que significa una subvención de la educación privada, en este caso por mandato constitucional y del orden del 19,17 por ciento. Según la dgi estas exoneraciones son regresivas, ya que son a servicios brindados por privados y que son consumidos –mayoritariamente– por hogares ubicados en los deciles superiores. En un extremo, la exoneración fiscal de un colegio de elite de Montevideo es equivalente al gasto total de un liceo público.
La prioridad en la educación está en el discurso de todos los candidatos, pero llegar al 6 por ciento del pbi en el gasto público en educación es una señal fuerte, que tiene como antecedente de cumplimiento el 4,5 por ciento del primer gobierno. No obstante, a la vez que Tabaré Vázquez señalaba esta cifra, también decía que un gobierno del fa no va a renunciar al qué y para qué educar, a fijar las metas, a la participación de los docentes, y convocó al sistema político a trabajar sin chicanas. Es decir, definió y puso en el escenario político el programa, los actores y los recursos.
Los estudios de costos de las transformaciones necesarias dispuestas en el programa del fa –que van desde la primera infancia hasta el rediseño y la universalización de la educación básica– demandan estos recursos. La señal que da Vázquez es fuerte de propósito y resulta un anuncio esperanzador.
* Ex consejero de Educación Secundaria y actual director del Área de Empleo y Formación Profesional del Inefop.
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